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    治理思想:全面深化海關改革的邏輯起點與實踐理性

    來源: 2021-09-15 閱讀文本僅需3分鐘

    作者‖江育春 廣州海關隸屬佛山海關駐南海辦事處

    來源‖《海關與經貿研究》2015年03月



     
    摘要:新時期的海關改革面臨復雜形勢與嚴峻挑戰,應主動融入國家治理體系,更加注重改革頂層設計;緊扣行政體制機制改革脈搏,以實踐理性確立全面深化海關改革的路徑選擇;在具體策略上,以服務新戰略、新平臺、新業態為突破口,撬動海關改革的杠桿支點,提升海關在國家治理體系中的地位和話語權。

    關鍵詞:海關改革;海關治理;海關現代化

    黨的十八屆三中全會提出,全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。如何通過全面深化改革,建設中國特色社會主義海關,打造先進的、在國際上最具競爭力的海關監管機制,在2020年的時間節點上實現海關治理能力現代化,成為當前海關改革發展的緊迫任務與重大課題。

    一、從“治理”與“現代化”的內涵界定 考量深化改革的頂層設計

    習近平總書記在黨的十八屆三中全會第二次全體會議上,對“國家治理體系和治理能力現代化”的內涵作了科學界定。從“管理”到“治理”的跨越,強調的是多元主體的民主式、互動式、參與式管理。海關應站在國家治理的高度,以頂層設計為全面深化改革定“章法”:

    (一)法治導向,頂層設計與源頭治理相促進。法治是國家治理的基本方式,是治理現代化的重要標志

    在全面深化改革過程中,既要做好頂層設計,又要堅持問題導向,從治關理政中的深層矛盾和迫切問題人手,推動改革法治化、制度化建設,治本和治標相結合,實現以重點領域和關鍵環節的突破帶動改革的整體推進。

    1.健全權力體系,實現擁權法制化。“凡屬重大改革都要于法有據。”堅持“權責法定”原則,完善以《海關法》為核心的海關法律體系,重點推動口岸管理、反走私綜合治理、行政處罰等領域法律、行政法規、規章的調整配套,從源頭上根治執法依據缺失、滯后、沖突等癥結,確保在法治軌道上推進改革。

    2.推行“開門立法”,實現內外協調對接。從執法鏈條來看,由改革引發的執法依據問題以及與其他主管部門的對接問題函待解決,比如,廣東省在行政審批制度改革上的先行先試,雖無直接取消或調整由海關實施的行政審批事項,但由于海關部分作業程序以其他行政機關的行政審批結果為依據,形成前后道的“串聯”關系,這種后置的行政審批權在行政審批改革后表現出種種。

    在海關立法過程中,建議進一步完善“立法前評議”機制,邀請其他主管部門、專家學者、行業代表共同參與,健全對評議意見的采納和解釋說明機制,實現海關立法和其他部門規章的相互銜接,以良法善治提高行政效率;推行“立法式普法”,提供多元、通暢、互動的民意表達和利益訴求渠道,提升海關治理彈性,爭取相對人的理解和支持,將矛盾化解在初發階段。

    (二)上下同欲,頂層設計和“摸著石頭過河”相結合

    筆者認為,強調頂層設計,是改革的大局觀;尊重基層首創,是改革的群眾觀;“摸著石頭過河”,是改革的實踐理性。基于此,要形成頂層決策和基層探索的改革良性互動,既要防止“下改上不改,最后改回來”,“下動上不動,越動越被動”的局面,也要防止零敲碎打的調整和碎片化修補;既要明確提出改革總體方案、路線圖、時間表,形成各領域改革和改進的聯動和集成,同時也要尊重群眾首創精神,從基層實踐中汲取改革養分。

    在具體機制設計上,以挖掘內部科研力量為主,借助外腦機構智力資源為輔,推行課題招投標、委托研究等多種形式相結合的科研制度,拓寬理論與實務研究的國際視野,及早研究、主動對接TPP, TTIPOO等國際自由貿易新領域、新規則,在新一輪貿易自由化浪潮中預判評估、找準定位;鼓勵基層海關先行先試、局部領域“摸著石頭過河”,結合關區腹地產業、物流和口岸特點,因地制宜開展應用性、操作性的實證研究,種好改革“試驗田”,為改革發展提供政策參考和決策咨詢。

    (三)有守有為,頂層設計與底線思維相配套

    堅持底線思維,具體到海關工作,就是要把“守”和“為”、“管”和“放”有機統一起來,實現海關權力規范、有序、有效運行。

    1.合法設權,加強權力源頭性防控。對自由裁量基準缺失、判別標準模糊、運行流程不明確、風險制約機制不完善的執法和管理活動,通過健全清權確權常態化機制,梳理行政執法自由裁量事項,對執法啟動條件、事實認定標準、執法實施程序、執法處置決定等因素予以明確,細化立法中的原則性條款和幅度過寬的條款,健全自由裁量權基準體系;依法向社會公布各項執法依據、執法權限、執法程序,形成公布行政解釋的長效機制,用權利來制約權力。

    2.合規用權,建立權責相當、權限明晰的“有限責任”體系。在推進海關系統簡政放權進程中,應充分考慮司法審查的實際,調整后的具體行政行為須經得起司法評判。除了執法主體的能力因素以外,制度設計不合理也是產生讀職侵權的重要原因:一是以管理目標代替具體操作,過多將理想目標作為剛性要求,造成推定關員擔負“無限責任”的傾向;二是對程序性和實質性審核的界定不明,導致司法審查過嚴;三是執法輔助模式待改進,海關規章制度龐雜零散,讓一線關警員無所適從。

    對此,建議引人讀職侵權風險評估修改機制,對缺乏上位法依據給管理相對人單獨設置責任義務的,不符合各關區執法與管理實際、深化改革要求的“土政策”進行全面清理;抓緊填補執法領域的制度空白,重新審核各類規范性文件中的“剛性表述”,化解系統性讀職侵權風險。針對海關執法特殊性,重點就海關差別化作業、“前中后”相結合的通關作業模式以及程序性審核等理論與實務操作,加強與檢察、法院等司法機關的對話溝通,把握海關讀職侵權預防工作的主動權。

    3.有效控權,加強對改革衍生風險的預判與防范。簡政放權、轉變職能是系統工程,不僅要精簡,還要考慮精簡之后管理鏈條如何閉合。要結合改革領域、項目和進度及時確權,將新的“權力”項目、運作流程予以規范明確;利用審計監督、執法檢查成果,查找影響職能發揮和改革深化的體制機制問題,以“制度+科技”構建“權力之籠”。

    4.有序放權,踐行市場主體“法無禁止即可為”,執法主體“法無授權不可為”的理念。進一步減少生產經營活動、資質資格許可方面的審批項目,最大限度縮小審批、核準、備案范圍,減少海關對市場、社會的十預。具體是將部分口常性、量大、程序繁雜的審批事項通過申報管理、口常監管、后續監管等方式,變更管理模式;將具有服務性質的事項排除在行政審批的事項外;直接取消部分實際意義不大的審批項目。嚴格控制新設行政審批項目,清理非行政許可審批事項,簡化內部核批手續,推動內部作業刪繁就簡,做到“管、減、簡、便”。

    二、從國家行政管理體制改革趨勢與方向

    確立全面深化海關改革的路徑選擇轉變職能、簡政放權是海關順應社會主義行政體制改革的必然要求、必經之路。只有做到“管少”、“管準”,才能真正“管好”,進而建立起權力職責明晰、資源優化配置的運行機制。

    (一)“管少”:厘清權力邊界,戴上“有限海關”建設的“緊箍咒”

    治理能力現代化建設的重點,是要處理好政府、市場、社會各管與共管的矛盾。在“小政府,大社會”行政理念下,海關應以積極姿態,尊重市場規律,堅持市場化、社會化、專業化改革方向,全面摸清海關權力的“底”,明確權力的“邊”,劃定權力的“圈”,明晰海關執法與市場調節的邊界。

    發揮市場在資源配置中的決定性作用,引導、培育社會中介組織和行業協會,對技術性、服務性、輔助性的事項,通過行政委托、行政指導、行政合同以及購買服務等方式,逐步向中介機構和行業協會有序轉移,海關憑社會組織的鑒證結果和專業技術實施管理,促使部分職能社會化,退出“越位點”,補上“缺位點”。

    (二)“管準”:轉變職能實現方式,找準提升治理能力、塑造良好形象的著力點

    在進出口管理鏈條上,海關與外經貿、檢驗檢疫、環保等主管部門形成了相互銜接的協作關系,還存在著事權劃分不清、標準不一、合作不順等問題,履職方式也存在擴大化、復雜化、繁瑣化的傾向,導致頑癥治理的“投人產出比低”,招來企業不解或公眾質疑,代人受過“背黑鍋”的事件時有發生,影響海關的社會公信力。由此可見,海關簡政放權、轉變職能不是簡單的“加減法”,而是要以行政審批制度改革為契機,厘清海關與其他主管部門的關系,重新構建和諧公共關系:

    “分”以厘清職權邊界。建議在總署公開《海關行政職權目錄表》和“權力運行流程圖”的基礎上,借鑒廣東南海試行“三單管理”⑨改革模式,將海關、檢驗檢疫、海事等大通關各環節的管理事權、收費項目等納人清單管理,主動向社會“亮權”,讓企業明晰各環節主體、流程、標準和依據;及時回應公眾關切,把不應放在海關身上的責任厘清、剝離。

    “合”以促協同治理。針對海關與相關部門間改革不同步、信息溝通不暢的問題,構建與其他主管部門、聯檢單位、管理相對人和社會各界的合作伙伴關系,推廣上海洋山保稅港區國際貿易“單一窗口”試點,實現口岸管理相關部門信息互換、監管互認、執法互助,形成口岸治理合力。

    (三)“管好”:創新海關監管作業模式,牽住深化改革、釋放紅利的“牛鼻子”

    1.實行作業流程再造和手續簡化。在通關環節將貨物準人監管與稅收征管相分離,改革貨物申報制度、優化稅收征管模式,推進“兩步申報”、集中匯總征稅等改革,將技術性、基礎性較強的審價、歸類、計稅及驗證企業守法狀況等作業前推后移,減少和取消前期審批驗核手續,破解“逐票征稅、平均用力”的作業瓶頸,實現貨物在一線快速分流。優化口岸通關作業鏈條,結合當前關檢合作“三個一”通關模式改革,改變目前先報檢、后報關的串聯模式,將通關單的校驗環節更改到放行環節,形成報檢和報關同時進行的并聯流程。主動適應商事登記改革,創新企管模式,對外服務單位踐行“單一窗口”理念,探索實現注冊登記無紙化,企業商事登記與海關注冊登記同步辦理等便捷新模式。

    2.堅持差別化管理主線。將企業自律管理試點與《企業信息公示暫行條例》的頒布施行統籌、對接起來,對AA類企業和A類生產型企業試行自報、自繳稅款的信任管理模式,分步實現征管方式的轉變,營造穩定、透明、可預期的執法環境。利用數據挖掘等先進技術,實施基于供應鏈的信息采集和風險甄別,綜合企業守法狀況、運營合規程度等信息進行評信、用信。

    三、服務新戰略、新平臺、新業態,撬動海關改革的杠桿支點

    在構建開放型經濟新體制的過程中,以更加積極主動的姿態,將服務與配套國家新戰略、新平臺、新業態作為改革的杠桿支點和突破口,樹立改革信譽,提升海關在國家治理體系中的地位和話語權。

    (一)服務新戰略:從履行傳統職能向融入國家安全戰略大局延展

    十八屆三中全會強調要健全“公共安全體系”,并在中央設立“國家安全委員會”。可見,維護國家安全特別是非傳統安全已被提到保障國家改革與發展的戰略高度。作為維護國家非傳統安全第一防線的進出境監督管理機關,海關職能不斷拓展、延伸,與社會管理等重大問題的關聯性口益密切。在國家安全戰略框架下,海關要充分發揮國家口岸管理辦公室、全國打擊走私綜合治理辦公室設在總署的優勢,在“國安委”的工作機制和議事規則下,利用在防范境外安全威脅方面占據著天然的“關口”位置,工作重心逐漸向國家安全領域傾斜,從反恐、反洗錢、環境保護、保護瀕危動植物、查緝貨幣非法輸出、查緝化學前體等人手,加大口岸反恐維穩和關境保護的力度,進而推動口岸體制機制改革和關境綜合治理,鞏固、提升爭取海關在關境管理的主導地位。

    (二)借勢新平臺:從政策優惠的“洼地”向制度創新的“高地”攀登

    筆者認為,國務院關于上海自貿區改革方案的指導意見,擯棄了建設新的“政策注地”的思路;國家賦予先行先試的政策,最關鍵期望通過體制機制創新,探索可復制可推廣經驗。但應該看到,中央制度創新驅動的改革導向與地方政府、企業習慣于優惠政策驅動的良好愿望形成了巨大落差。這就要求海關將自貿區作為改革發展的“試驗區”,突破傳統思維束縛和路徑依賴,增強海關理念創新與機制制度變革的原創力,打造國際化、法治化、便利化的“營商環境高地”。

    同時,作為經濟特區、沿海開放城市、經濟技術開發區之后設立的第四類深化改革、擴大開放的先導區,海關特殊監管區域發展中存在種類過多、功能單一、重申建輕發展等問題,處于整合優化、科學發展的重要關口。面對上述挑戰,應堅持“成熟一項、復制推廣一項”的原則,將自貿區海關監管服務制度創新的成果向全國海關特殊監管區域復制推廣,賦予核心功能,實現與自由貿易園(港)區的聯動發展,打造“特殊監管區域升級版”;積極聯合相關部委向國務院爭取先行先試的政策和功能,培育有利于多種業態并存發展的政策環境,積極拓展特殊區域業務類型,逐步向生產制造、維修、研發、銷售、物流、結算六大中心拓展轉變,為國家建設開放程度更高、接軌國際模式的新型經濟功能區作出海關應有的貢獻。

    (三)扶持新業態:從以我為主的行政控制型向順勢而為的公共服務型轉型

    伴隨著我國產業加速轉型、信息技術迅猛發展,傳統貿易模式加快轉變,新型貿易業態方興未艾,尤其服務貿易所具有的非實物性、不可儲存性等產業特點,對海關治理理念、治理模式形成倒逼之勢。

    在理念上,理清“誰服務誰、誰適應誰”的執法導向。在傳統管理觀念下,海關更多以要求管理相對人履行義務為本位,從政府管理的正當性、強制性和企業的附從性、適應性去設計監管制度。在新形勢下,海關應靠前站位,主動作為,堅持貨物貿易與服務貿易并重,繼續加快貨物貿易監管手段的轉型升級,積極探索新型業態治理模式,以有形的貨物貿易帶動無形的服務貿易發展。

    在具體切人點上,更加主動參與國家產業、貿易稅收政策的研究制定,確立治理模式、監管方式和征稅原則,破解新型貿易形態在稅收優惠政策適用、進出口環節貨物通關、后續征退稅與結付匯等問題,協調推動完善與服務貿易特點相適應的國家政策體系和海關監管模式,適應期貨保稅交割、保稅融資租賃、服務外包等服務貿易發展;擴大跨境電商、外貿綜合服務、市場采購貿易、保稅檢測維修等新型業態試點范圍;支持企業發展研發設計、商務服務、市場營銷、售后服務等生產性服務,以治理理念提供鏈式服務促進新型貿易形態發展壯大。

    參考文獻(略)

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