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    海關行政復議——善用救濟措施,維護正當權益

    來源: 2021-09-08 閱讀文本僅需3分鐘

    作者/秦陽


     

    導讀

    文從介紹和分析某全球500強企業在華子公司的兩個真實案例入手,對進出口企業如何合理使用行政復議、行政訴訟等救濟手段維護自身正當權益提出意見和建議,籍以拋磚引玉,幫助進出口企業提高自身進出口關務管理水平。


     

    行政救濟是行政管理相對人受到行政機關侵害時或可能受到侵害時的防衛手段和申訴途徑。在提倡依法治國、執法為民的今天,進出口企業善用行政救濟措施對于糾正、制止或矯正行政機關的行政侵權行為,并使受損害的權利得到恢復、受損害的利益得到補救有著積極的、重要的意義。
      本文從介紹和分析某全球500強企業在華子公司的兩個真實案例入手,對進出口企業如何合理使用行政復議、行政訴訟等救濟手段維護自身正當權益提出意見和建議,籍以拋磚引玉,幫助進出口企業提高自身進出口關務管理水平。
    一、基本情況
      A公司是由世界500強企業在中國境內投資成立的外商合資企業,承擔著國內外近百家企業的電子電器產品的配套供應,是國內及全球重要的電子電器產品供應鏈企業,年生產值近6億美元,年出口額近5億美元,現有職工5000人,為當地及國家的財稅增長、經濟發展和促進就業做出了積極的貢獻,獲得過“國際經貿合作獎”、“納稅50強企業”等諸多榮譽稱號,是“商務部重點聯系企業”。
      在使用統計技術方法全面分析了A公司歷年的守法合規狀況后,我們發現:該公司每年報關單數量近萬票,成立十余年來沒有任何走私違法案件發生,有違規情事或涉嫌違規受到海關調查和處理的案件累計也僅有五到六起,屬于守法合規程度相當高的企業。
      然而正是這樣一家守法合規程度很高的企業,在2013年卻連續兩次受到海關的行政處罰,該公司應對兩次處罰的理念、態度和方法不同,產生的后果和影響也大相徑庭。以下做簡要介紹和分析。
    1、第一個行政處罰案件
      2011年5月,該公司向C海關轄區內某口岸海關以減免稅方式申報進口1臺舊機電設備,當時該口岸海關并未要求提供機電產品進口許可證明,而是按照一般監管流程辦理了擔保驗放手續。2012年底,C海關緝私局以該設備涉嫌無證到貨為理由對A公司立案開展調查。2013年6月,C海關緝私局做出行政處罰決定,認定該票貨物屬于許可證管理商品、該公司屬于未提交許可證到貨,對該公司處以高額罰款。
      該公司覺得很委屈、很冤枉:既然海關有“許可證管理貨物不得擔保放行”的嚴格規定,那么當時口岸海關就不應該批準擔保放行,而且當時企業是完全可以很順利地從商務主管部門補辦許可證件的——這是否是因為海關的監管疏漏直接導致該公司無法在通關環節及時補辦許可證而造成的程序性違規呢?是否可以說是“海關有錯在前,直接導致企業有錯在后”呢?但是鑒于企業的保守心理、普遍對“民告官”存在的膽怯心理、特別是考慮到海關長期以來對企業的關心、支持和幫助的感激心理,該公司沒有選擇進行行政復議或行政訴訟,接受了上述處罰,繳納了高額罰款。
      但由此引發的直接后果是:該公司的海關管理類別因此由原來的AA類直接“降級”至B類,給加工貿易業務帶來了很大的負面影響。
    2、第二個行政處罰案件
      屋漏偏逢連陰雨。2013年,A公司因為加工貿易深加工結轉業務中的料件實際結轉時間早于海關批準時間、即在海關批準前實際結轉了部分加工貿易料件(以下簡稱“倒掛”)再次被C海關緝私局立案調查,并在年末收到C海關緝私局做出的被處以巨額罰款的《行政處罰決定》。
      作為完全從事加工貿易業務的A公司頓時陷入困境:不僅僅是巨額罰款,更大的危機是根據海關的企業管理規定該行政處罰決定將直接導致該公司的海關管理類別由B類再次“降級”到C類,這將帶來保證金臺賬“實轉”、聯網監管無法進行、查驗比例提高、新加工貿易手冊無法及時申領等等嚴重的負面后果,從而使該公司無法再開展加工貿易業務,企業已經面臨著關閉生產線、遣散員工等等巨大的經營風險。
      該公司隨即通過母公司和所在國大使館向中海國際咨詢有限公司尋求幫助以協助解決燃眉之急。
    二、海關行政復議——理性選擇、理智過程
      在通過認真調研和反復走訪了解案件的真實情況和全部經過后,中海國際咨詢有限公司向A公司提出了向海關總署申請行政復議的合理建議。在已經無法安排生產、面臨關閉的危急情況下,A公司接受了上述建議,隨即向海關總署提交了行政復議申請。
      這份由中海國際咨詢有限公司在較短時間內認真準備的《行政復議申請書》主要包括以下幾個方面的理由:
      1、2013年11月8日,國發[2013]44號《國務院關于取消和下放一批行政審批項目的決定》中明確規定:取消海關對加工貿易深加工結轉的行政審批項目,所以A公司違反海關監管規定行為的客體已經不復存在,依照“從舊兼從輕”的原則不應對A公司繼續予以處罰。
      2、A公司的加工貿易深加工結轉業務是在合理安排、仔細規劃、提前申請的狀態下進行的,并且主動與轉入地海關和轉出地海關進行過反復溝通。產生“倒掛”的主要原因是轉出地海關和轉入地海關對稅號認定不一致、轉入地海關辦理集中預歸類時間過長、轉出地海關“十一”傳統節日假期提前放假不辦公以及轉出地海關未盡協調義務等因素直接導致的,C海關緝私局在進行行政處罰時沒有考慮這些特殊的背景原因
      3、盡管A公司在加工貿易料件深加工結轉中確實產生了“倒掛”現象,但并沒有對海關的加工貿易監管秩序和國家的稅收征管產生任何實質性危害或負面性影響:在整個過程中,沒有一件料件短少、沒有一分錢的稅款流失。而且在結轉過程中,A公司自始至終都積極主動地與轉出地、轉入地海關進行反復的交流和認真的溝通,希望加快批準速度;發生問題后也積極分析原因做出解釋、提出改進措施——這些完全符合《行政處罰法》第27條的:“主動消除或者減輕違法行為危害后果的,應從輕或減輕處罰;違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的,不予行政處罰”的規定,有充分的不予處罰情形。
      4、A公司生產的產品屬高科技信息技術類產品,為全球眾多通訊產品上游廠家配套,現代信息技術產品生產過程中的“零庫存”(Zero Inventory)和“實時生產”(Just-in-time)特征決定了加工貿易深加工結轉業務必須在最短的時間迅速、及時和有效地進行,否則會使生產線和制造鏈中斷,嚴重影響信息產品全球供應鏈;在反復溝通、苦苦等待卻沒有結果,又急于保全生產、保障全球供應鏈的情況下,A公司萬般無奈、迫不得已對料件進行了提前結轉,確實是事出有因、可以理解而且情有可原的行為。
      5、原處罰決定違背立法精神和海關的服務理念,已經給A公司的生產經營造成嚴重的負面影響。全球經濟低迷,管理類別“降級”到C類將直接導致A公司陷于生產經營活動停滯甚至被迫關閉的絕境,近5000名面臨下崗失業的局面,勢必帶來嚴重的社會、經濟后果和不穩定因素;A公司在全球信息產品制造鏈的運行中起著重要作用,該公司承擔的全球供應鏈環節中斷,會直接對上下游百余家企業的生產帶來巨大損失,國內外影響重大,會給其他外資企業帶來了心理上的恐慌和情緒上的不滿,動搖其在華運營和繼續投資的決心和信心。
      6、此外,原《處罰決定書》在確定的違規主體和處罰客體方面也存在明顯瑕疵。
      復議機關為了能夠充分、準確地了解案情,在復議過程中就該案組織了聽證,認真、細致地聽取了復議雙方的意見。在聽證過程中,C海關的相關部門和A公司在融洽、和諧的氛圍中交換了意見和證據,初步達成了諒解和共識。最終,復議機關經審理后認為A公司的行為雖然在客觀表現上構成不依照規定辦理結轉手續的違規行為,但綜合考量A公司在整個業務過程中的主觀意愿、客觀原因以及在海關立案調查前已獲得海關審批、未產生危害后果等因素,其違規行為應依法不予處罰。最終,復議機關做出了撤銷C海關的原行政處罰決定的復議決定。這不僅維護了A公司的合法權益,也提高了行政執法的質量,還為海關系統妥善處理類似案件提供了思路和借鑒。
    三、思考和建議
      行政復議、行政訴訟是法律賦予進出口企業的救濟手段,不僅有利于維護自身正當權益,也有利于幫助行政機關糾正不適當和不恰當的執法行為、提高行政執法水平,如果運用得當可以實現“雙贏”的最佳效果。
      但是在現實世界中,企業普遍對行政機關存在著“畏懼”心理、對“民告官”存在著“畏難”心理、擔心日后“穿小鞋、遭報復”也存在著“膽怯”心理……往往不愿意利用復議和訴訟等救濟手段來維護自身權益。從A公司的兩個案例看出:第一個案例可以歸納為“企業的違規是由海關的違規在前”造成的,所以A公司完全有理由主張權利,但是卻自己放棄選擇了不作為,不僅大大增加了經營成本、損害了企業自身的良好聲譽,而且直接導致后來“雪上加霜”的艱難形勢和危機局面;第二個案例盡管可能是企業在“別無選擇、背水一戰”的情況下做出的無奈選擇——沒有選擇的選擇,但畢竟通過行政復議這一渠道講事實、擺道理、析法條、辯形勢,不僅避免了巨額的經營性罰款支出,而且最重要的是在危急時刻化解了問題和風險、挽救企業于“水火”之中。
      所以,從A公司的兩個案例不難看出,善用法律賦予的行政救濟手段有利于維護自身正當權益,也有利于推動行政機關的行政執法水平的提高。事實證明,近年來海關等行政機關的執法理念不斷提升、執法水平不斷提高,很多不恰當、不適當的行政處罰決定都能夠在復議和訴訟環節得到糾正和調整,“事后打擊報復”、“官老爺獨大”、對企業合理訴求“不管、不顧、不問”的現象也已經很少發生了,合法企業通過救濟手段維護自身正當權益的整體法治環境得到很大改善。
      綜上所述,我們建議進出口企業通過以下途徑恰當地、適當地利用復議、訴訟等救濟手段:首先是提高遵紀守法的意識、從日常關務管理基礎工作做起,整體提高進出口業務的守法合規程度,在充分守法的基礎上尋求最大便利;其次是出現問題、困難甚至被處罰時,除了正當、充分、理性的交流溝通外,可以尋求適當的救濟手段改變不利局面;第三是充分利用咨詢公司、律師事務所等第三方機構的專長、資源和優勢,協助實現自身合理訴求。

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