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    海關行政處罰視角下的留置

    來源: 2021-09-06 閱讀文本僅需3分鐘
    民法和行政法是兩個不同的部門法系,兩者有著截然不同的原則、理念、目標以及內容和程序。留置這一民法概念植入行政法領域后,執法者為實現其行政執法的目的,確保行政行為的無瑕疵以應對可能的司法審查,對留置原始含義和性質是采取拿來主義方式,還是進行行政法式的修正和篩選?主要涉及兩個問題:
    (一)、留置是否構成違規?
      海關監管貨物,無論是保稅貨物、特定減免稅貨物、暫時進出口貨物,盡管形式、性質、監管條件各異,但都屬于國家為了實現一定的政策而附加一定限制性條件進出口的貨物。對于當事人來講,在實現其所有物的占有、使用、收益、處分的四項權能時是有限制的,是非完全物權。如特定減免稅進口貨物,必須依照事先批準條件使用于特定地區、特定企業、特定用途,《海關法》不僅對當事人未經許可轉讓、調換等影響貨物實體權利的行為予以禁止,甚至開拆、更換標記等程序性的處理也會給予處罰。
      如果留置標的物是海關監管物,一般有兩個結果:一是債務人履行債務,留置權人返還留置物;二是債務人不履行債務,留置人以留置物折價或變賣。前者由于貨物被留置,給海關正常監管造成障礙。后者海關監管貨物的所有人發生改變,貨物脫離海關監管,減免稅優惠條件喪失,使得稅款有流失之虞。故兩者都影響了海關的監管,都構成違反海關監管規定,應予處罰。
    (二)、誰是行政處罰的當事人?
      在《條例》十八條(一)項諸種違規行為中,移作他用、改裝、更換標志、開拆等違法主體是單一的,很容易確定處罰當事人;抵押、質押等行為一般來講違法主體也應是抵押人、質押人,而非抵押權人和質押權人,因為前者是海關監管的當事人,也是抵押、質押的發起者和主導者。而留置情況稍有不同。在留置發生時有兩個參與者1、當事人,即海關監管貨物所有人。2、留置人,即將海關監管貨物留置方。兩者誰應承擔此違規行為的責任?首先,當事人有抗辯的理由:留置的發生不是當事人發起,一般也不符合其意愿,往往是因為債的履行不能而被對方留置的。也就是說:發生海關監管貨物被留置而導致違法行為發生,當事人主觀上沒有故意,客觀上沒有具體行為。行政違法責任構成欠缺,不應給予行政處罰。留置人抗辯的理由是:第一其不是海關監管當事人,不與海關構成行政上的法律義務關系。第二留置標的物符合《民法通則》、《合同法》、《擔保法》的相關規定,正當權益應當受到保護。留置物與海關監管貨物在實物上發生競合,根據法理,私權應優先得到保護。第三,通常情況下,留置人不知道留置物屬于海關監管貨物的事實,從這個角度上講,屬于善意留置,應予保護,至少不應受到處罰。
      以上兩方的抗辯理由大部分是站得住腳的。更為重要的是:在隨后可能的行政訴訟中舉證責任在行政機關一方,也就是說:海關首先需要舉出有力的證據來證明自己的處罰是正確的,于法有據。
      之所以會出現上述困境,主要在于我們平時所理解的留置,它的主體是將標的物留置的留置人,而不是通常是海關監管當事人的被留置人。這是留置這一民事概念在被視作海關違法行為時與其他違法行為的顯著不同之處,也是留置物與海關監管貨物這個一物兩面的矛盾關鍵所在。
    當遇上此類案件,應如何處理呢?
     ?。ㄒ唬┖jP的處理:
      1、對當事人給予行政處罰。其法律依據是:《擔保法》第八十四條第三款規定“當事人可以在合同中約定不得留置的物”(《物權法》第二百三十二條有同樣的規定)。而當事人既然知道維修物屬于海關監管貨物,海關對其監管有著諸多要求,一旦發生留置會導致海關對貨物監管的中斷甚至終結,從而導致海關對此行為進行處罰,當事人就應當事先在維修合同中訂立不得留置的條款,以確保海關監管的順暢?,F當事人怠于行使此權利,或對海關監管貨物被留置的可能持放任態度;或由于疏忽忘記在合同中附加此條款,或對自身償債能力過于自信,認為不會發生留置的情事。一旦事實上出現留置甚至貨物被折價、變賣的情形,當事人自當對自己當初的放任、疏忽大意和過于自信承擔行政責任。
      但是,如果當初的維修合同中已經規定了不得留置的條款而維修人仍強行留置,則不應處罰當事人。因為此情形下當事人欠缺行政違法責任構成的主觀要件:故意或過失。
      如果標的物被留置后當事人及時履行了債務,贖回了留置物,雖然仍可以對其進行處罰,但考慮到危害后果明顯輕微,依照“過罰相當”的原則,應給予免除或減輕處罰。
      2、一般情況下不應處罰留置人。(1)若維修合同未訂立“不得留置”條款,留置人主觀上無違法的故意或過失,不應處罰留置人。(2)若維修合同訂立了“不得留置”的條款,處罰留置人也稍嫌牽強。因為留置人非海關監管對象,不具有海關法上的權力義務關系。強行留置標的物構成違約,當事人可通過民事訴訟途徑恢復,以維護自身合法權益,代表公權力的行政執法在此情形下似乎不必伸出援助之手。(3)有一種特殊情況:若當事人與留置人串通,以留置之名行倒賣之實,構成走私的,則當事人與留置人均可給予處罰;構成犯罪的,應以共同走私犯罪追究刑事責任。
      3、留置物處置前應辦結海關手續。海關監管貨物在監管期內由于國家對于其流通、使用等施加了種種限制,在法律上屬限制流通物。留置權人欲得到留置物的完全所有權,必須首先除卻這些限制,辦結海關手續,如繳納稅款。這樣的處理不僅是法理上的要求,更是《海關法》、《關稅條例》等相關法律法規的明文規定。留置人不能以“非海關監管當事人”為由對繳稅的要求進行抗辯。因為補繳關稅不同于行政處罰,留置人處置留置物(折價或變賣)時,留置物所有權發生移轉,與物相連的義務同樣移轉過來。留置人在補繳相應稅款后才能擁有物的完全物權或物的剩余相應收益。一般來講,在變賣留置物的場合,變賣款大于維修費與關稅之和。留置權人在繳納稅款,扣除債權及相關費用后(利息、違約金、損害賠償金、留置物的保管費用、實現留置權的費用等)尚能返還當事人若干錢款。特殊情況下,若留置物變賣款項不足以支付留置人債權和應納稅款,則誰應優先得到受償?筆者認為應為稅款。從《破產法》、《民事訴訟法》以及相關司法解釋中可以看出,稅款均優先于一般債權受償。況且繳納稅款辦結海關手續是留置物脫離藩籬自由流通的必要前提。此環節若不能順利通過,之后的債權更無法真正實現。
     ?。ǘ?、當事人的處理
      對于當事人來說,為避免因海關監管貨物被留置而遭受海關行政處罰之風險,可采取兩個辦法:
      1、在海關監管貨物外發保養、維修、調試等行為前,在合同中訂立不得留置條款,并說明系海關監管貨物之事實,同時,向海關提交合同之復印件,以借助監管部門的力量保證合同適當履行。必要時可約定合同以海關同意為生效條件。
      2、一旦貨物被留置,盡快履行債務,贖回留置物;或者依據《物權法》第二百四十條之規定另行提供擔保以消滅對方留置權。
      3、前述兩種辦法都不可行時,盡快啟動民事訴訟程序。
    作者:北京市銘基律師事務所主任 趙國華律師 ,文章來源:《企業應如何應對海關行政處罰》。
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